Pubblichiamo l’interessante Prefazione del ministro per la Pubblica Amministrazione del Governo Conte-1, Giulia Bongiorno, al volume Contratti di lavoro flessibile e appalti di servizio di F. Verbaro e M. Brugnoletti, in cui viene affrontato il tema dell’utilizzo nella PA dei contratti di lavoro flessibile e degli appalti di servizio. Negli ultimi anni, con il blocco delle assunzioni, si è registrato un utilizzo improprio di questi strumenti, facendo cadere in errore molte amministrazioni e generando, purtroppo, precariato.

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La pubblica amministrazione si appresta a vivere una stagione di cambiamenti, dettati non solo da nuove norme ma anche da una forte e rinnovata tensione verso la “buona gestione”.
Siamo fiduciosi che alcuni interventi di “manutenzione” legislativa non secondari, come quelli contenuti nella recentissima “legge concretezza” (legge n. 56/2019), unitamente al superamento del blocco delle assunzioni e al rinnovo dei contratti collettivi, possano inaugurare un percorso di riforme – e sottolineo l’uso del plurale – fondato su cambiamenti concreti anziché su semplici proclami formali: potrebbe così avviarsi un percorso virtuoso che, dal legislatore, arrivi sino alle più periferiche ramificazioni della p.a., ciascuna chiamata a contribuire al cambiamento che tutti auspichiamo.

In questo quadro si devono collocare le buone pratiche e il superamento di certe patologie che purtroppo hanno afflitto, e non di rado, la gestione delle pubbliche amministrazioni.
Il presente volume individua due ambiti strategici per l’organizzazione della p.a.: il ricorso ai contratti di lavoro flessibili e l’acquisto di beni e servizi, due aree della gestione che “si parlano” più di quanto non si immagini; è proprio questa la chiave di lettura proposta, alla luce delle rispettive esperienze, dagli autori.

Il venir meno del blocco delle assunzioni condurrà al superamento delle patologie registrate negli anni, per quanto concerne sia la flessibilità dei contratti di lavoro, sia l’appalto di servizi. Molto spesso, il divieto di assumere personale a tempo indeterminato ha infatti portato a un utilizzo improprio dei contratti di lavoro flessibili, generando fenomeni di precariato: le ripercussioni sono state negative tanto per i lavoratori, quanto per le amministrazioni. Le conseguenti limitazioni sul lavoro flessibile, se non altro in termini finanziari, hanno sovente condotto all’affidamento di appalti di servizi “non genuini”, in luogo della sottoscrizione di contratti a tempo determinato o di contratti per la somministrazione di personale con i soggetti a tal fine istituzionalmente preposti.

Per meglio inquadrare le differenti modalità di “approvvigionamento di personale” – e di conseguenza individuare il corretto utilizzo di ciascuna –, il volume passa anzitutto in rassegna le diverse tipologie di lavoro flessibile a disposizione del comparto pubblico: si parte dalla flessibilità in entrata per poi descrivere quella propria del rapporto di lavoro, richiamando quindi puntualmente modalità e procedure del codice dei contratti pubblici volte all’affidamento degli appalti di servizi, inclusa la peculiare categoria dei servizi di somministrazione lavoro.

Un focus specifico è riservato a quest’ultima tipologia contrattuale, che si colloca a metà fra un contratto di lavoro (riguarda infatti la messa a disposizione, da parte dell’appaltatore, delle singole figure professionali di cui necessita la p.a., che tuttavia operano secondo le direttive impartite da quest’ultima) e un appalto di servizi (com’è tipico di questa categoria, l’alea di gestione è a carico dell’appaltatore, che percepisce dall’amministrazione un corrispettivo per la messa a disposizione del lavoratore e per tutte le attività a ciò associate, escluso il potere di direzione, in capo alla p.a.); sono pertanto descritte le caratteristiche peculiari di questo contratto e degli specifici interlocutori privati cui tale strumento negoziale si rivolge (le c.d. Agenzie per il lavoro), al fine di delinearne i contorni essenziali, i vantaggi e le limitazioni.

Il manuale si chiude con la disamina dell’appalto di servizi, strumento classico di esternalizzazione delle attività da parte della p.a., con associata terziarizzazione del rischio dietro pagamento di un corrispettivo periodico all’appaltatore. Sono dunque illustrati nel dettaglio i passaggi in cui si articola una procedura a evidenza pubblica: la gara vera e propria (tipologie di gara, soggetti ammessi, requisiti di partecipazione, criteri di selezione ecc.) e la successiva fase esecutiva (subappalto, modifiche al contratto, risoluzione e altre forme di conclusione anticipata ecc.).
A monte del processo, e allo scopo di individuare la tipologia contrattuale opportuna, si pone una corretta messa a fuoco del fabbisogno e – di conseguenza – una precisa programmazione delle modalità di soddisfacimento delle esigenze identificate (che siano, da un lato, contratti di lavoro oppure, dall’altro, appalti di servizi, incluso quello di somministrazione); la programmazione diventa così la chiave sia per l’approvvigionamento diretto delle risorse umane, sia per l’esternalizzazione mediante affidamento di appalti; il tutto preceduto dalla definizione di una strategia (secondo gli ordinari canoni di efficacia, efficienza ed economicità) per soddisfare le necessità della p.a. in tema di personale.

È tempo che le amministrazioni si rapportino nel modo più fruttuoso a questi strumenti normativi, dando prima di tutto il buon esempio nella gestione. Naturalmente, affinché il processo evolutivo si compia nei termini auspicati, prima ancora che di una riforma normativa c’è bisogno di una vera e propria trasformazione del modo di pensare e agire di chi, all’interno della p.a., è depositario delle scelte strategiche, così come di chi è chiamato a darne attuazione.
Il presente volume si propone come uno strumento aggiornato e di agevole utilizzo in grado di aiutare la buona gestione e di sostenere nella scelta delle iniziative più idonee coloro che sono chiamati a intraprenderle, per un corretto e compiuto soddisfacimento del pubblico interesse; uno strumento prezioso, dunque, per un’amministrazione moderna che aspira a essere competitiva.

Giulia Bongiorno
Avvocato e politica italiana. Senatrice della Repubblica dal 2018
Ministro per la pubblica amministrazione nel Governo Conte

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Contratti di lavoro flessibile e appalti di servizio

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