Scorrimento graduatorie e giurisdizione. Il principio dettato dal Consiglio di Stato

La sentenza n. 390 del 20 gennaio 2025 pronunciata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, interviene in materia di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nell’ambito delle procedure concorsuali pubbliche, con particolare riguardo alle controversie concernenti lo scorrimento delle graduatorie. Il Supremo Consesso amministrativo ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, chiarendo che l’oggetto della controversia non investe un diritto soggettivo all’assunzione, ma si sostanzia in un’impugnazione atti di macro-organizzazione, i quali rientrano nell’alveo della giurisdizione amministrativa (art. 63, comma 4, del D. lgs. n. 165/2001). Il Consiglio di Stato ha ribadito che il criterio dirimente per il riparto di giurisdizione non è il petitum formale, bensì la causa petendi sostanziale, cioè la natura della posizione giuridica azionata.

Il caso de quo

La controversia trae origine dalla procedura concorsuale bandita per il reclutamento di personale non dirigenziale a tempo indeterminato, nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero dell’interno, del Ministero della cultura e dell’Avvocatura dello Stato. La graduatoria finale è stata successivamente oggetto di un provvedimento di scorrimento, con il quale l’Amministrazione ha ampliato il numero di sedi e di enti disponibili per l’assunzione.
Il ricorrente, vincitore riservista del concorso, aveva inizialmente manifestato la propria preferenza per una sede presso il Ministero della cultura. Tuttavia, successivamente, ritenendo che lo scorrimento della graduatoria avrebbe potuto condurre all’assegnazione di una sede a lui più favorevole (Palermo), rinunciava alla presa di servizio presso la Direzione generale sicurezza del patrimonio culturale di Roma, facendo affidamento nella possibilità di ottenere una collocazione più vantaggiosa.
A seguito del provvedimento di scorrimento del 17 ottobre 2023, il ricorrente apprendeva che l’Amministrazione aveva reso disponibili nuove sedi, tra cui Palermo, ma senza riconoscergli la possibilità di essere reintegrato nella graduatoria. Pertanto, proponeva ricorso presso il Tribunale Amministrativo Regionale Lazio, impugnando il provvedimento di scorrimento e lamentando la violazione del principio del legittimo affidamento, della par condicio tra candidati e dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione sanciti dall’art. 97 Cost. In particolare, il ricorrente contestava la scelta dell’Amministrazione di non consentire il suo reinserimento nella graduatoria e la conseguente impossibilità di partecipare alla riassegnazione delle nuove sedi.
Con sentenza n. 19890 del 28 dicembre 2023, il T.A.R. Lazio dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia dovesse essere devoluta al giudice ordinario. Secondo il T.A.R., la pretesa azionata dal ricorrente riguardava il diritto soggettivo all’assunzione, che, rientra nella competenza del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. La decisione richiamava il consolidato orientamento giurisprudenziale (Cass. SS.UU. n. 16527/2008), secondo cui le controversie concernenti lo scorrimento della graduatoria rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario qualora implichino una pretesa all’assunzione in senso stretto.
Il sig. C.C., soccombente, impugnava tale pronuncia dinanzi al Consiglio di Stato, articolando tre motivi di gravame:
–erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la pretesa del ricorrente riguardasse un diritto soggettivo e non un interesse legittimo;
–violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della lex specialis e della Costituzione, con particolare riferimento agli articoli 3, 4, 95 e 97, nonché eccesso di potere per arbitrarietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa;
–violazione dei principi di proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento.
A sostegno dell’appello, il ricorrente evidenziava come la sua doglianza non riguardasse l’esistenza di un diritto allo scorrimento della graduatoria in sé, bensì la legittimità del provvedimento di scorrimento adottato dall’Amministrazione, che aveva ampliato le opzioni di scelta solo per i candidati in posizione deteriore rispetto a lui, escludendo invece chi, come lui, aveva già superato la selezione e aveva rinunciato sulla base delle condizioni inizialmente poste dal bando.

Normativa di riferimento e orientamenti giurisprudenziali 

L’inquadramento normativo della sentenza in esame si fonda sull’art. 63 T.U.P.I., che disciplina il riparto di giurisdizione nelle controversie inerenti il pubblico impiego. Il comma 1 attribuisce al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, la cognizione di tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle concernenti l’assunzione e il conferimento degli incarichi dirigenziali. Tuttavia, il comma 4 stabilisce una deroga, riservando alla giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione di dipendenti pubblici”.
La giurisprudenza ha a più riprese affrontato il tema del riparto di giurisdizione nelle controversie relative allo scorrimento delle graduatorie concorsuali. Il T.A.R. Lazio, nella sentenza impugnata, ha richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per affermare che con riferimento alle controversie promosse per l’accertamento del diritto al collocamento nella graduatoria, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in questione atti che non possono non restare compresi fra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato (Cass. SS.UU. n. 16756/2014). Analogamente, nella sentenza Cass. SS.UU. n. 22746/2021 si è ribadito che la cognizione della domanda, avanzata dal candidato utilmente collocato nella graduatoria finale, riguardante la pretesa al riconoscimento del diritto allo ‘scorrimento’ della graduatoria del concorso espletato, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, facendosi valere, al di fuori dell’ambito della procedura concorsuale.
Secondo tale impostazione, lo scorrimento della graduatoria, una volta concluso il concorso, si colloca al di fuori della fase concorsuale e determina una posizione di diritto soggettivo azionabile dinanzi il giudice del lavoro. Per questo motivo, il T.A.R. ha ritenuto che la pretesa avanzata dal ricorrente non riguardasse la legittimità dell’atto organizzativo in sé, bensì la concreta applicazione dello scorrimento della graduatoria, con effetti direttamente incidenti sul rapporto di lavoro. In tal senso, il T.A.R. Lazio ha richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite secondo cui nelle controversie relative a procedure concorsuali nell’ambito del pubblico impiego privatizzato, la cognizione della domanda avanzata dal candidato collocato nella graduatoria finale e riguardante la pretesa al riconoscimento del diritto allo scorrimento della graduatoria è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario perché con essa si fa valere il “diritto all’assunzione” (Cass. SS.UU. n. 16527/2008).

Le argomentazioni del Consiglio di Stato 

L’iter logico seguito dal Consiglio di Stato nella sentenza in esame si sviluppa attraverso un’analisi  dei principi in materia di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, con particolare attenzione alla distinzione tra atti di gestione del rapporto di lavoro e atti di macro-organizzazione, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. lgs. n. 165/2001. Tale norma prevede che le pubbliche amministrazioni disciplinano autonomamente la propria organizzazione mediante atti amministrativi generali, che incidono sulla regolamentazione complessiva del personale senza integrare meri atti di gestione privatistica del rapporto di lavoro. Il Consiglio di Stato richiama la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass. SS.UU. n. 16527/2008, Cass. SS.UU. n. 17123/2019), la quale ha stabilito che, mentre le controversie attinenti alla mera esecuzione del rapporto di lavoro ricadono nella giurisdizione ordinaria, quelle relative alla legittimità degli atti concorsuali e organizzativi spettano al giudice amministrativo.
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato si sofferma sulla natura dell’atto impugnato dal ricorrente. L’avviso di scorrimento della graduatoria pubblicato dall’amministrazione ha comportato un ampliamento delle sedi disponibili per i candidati, ma senza consentire al ricorrente, che aveva precedentemente rinunciato alla sede assegnata, di essere riammesso in graduatoria per beneficiare di tale ampliamento. Il punctum dolens è dunque se tale provvedimento attenga a una situazione di diritto soggettivo, come ritenuto dal TAR, oppure a una posizione di interesse legittimo, la cui tutela ricade nella giurisdizione amministrativa.
Il diritto soggettivo è inteso come la posizione giuridica di vantaggio che spetta a un soggetto in ordine a un bene, con tutela giuridica piena e immediata. Il titolare di un diritto soggettivo può esigere il rispetto del proprio diritto da parte di chiunque, avendo una pretesa giuridicamente protetta che non necessita dell’intermediazione della Pubblica Amministrazione. Invece, l’interesse legittimo è quella situazione giuridica di vantaggio che spetta a un soggetto in relazione a un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo. Consiste nel potere di influire sul corretto esercizio del potere amministrativo, affinché l’azione della Pubblica Amministrazione sia conforme alla legge e consenta la realizzazione dell’interesse del soggetto al bene.
Per dirimere tale questione, il Consiglio di Stato richiama il criterio del petitum sostanziale, ossia il principio secondo cui la giurisdizione si determina non in base alla qualificazione formale della domanda, bensì alla reale natura della posizione giuridica fatta valere. Quindi deve fondarsi sulla causa petendi sostanziale, individuata nella natura giuridica dell’atto impugnato. Secondo l’orientamento consolidato (Cass. SS.UU. n. 22805/2010, Cass. SS.UU. n. 25840/2016), appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie aventi ad oggetto atti di macro-organizzazione, ossia quegli atti con cui l’amministrazione disciplina in via generale il reclutamento e la distribuzione del personale. Nel caso in esame, l’atto impugnato non si limita a regolare la singola posizione del ricorrente, ma introduce una modifica dell’assetto organizzativo delle assunzioni, ampliando la platea delle amministrazioni destinatarie dei candidati in graduatoria.
Il Consiglio di Stato sottolinea che la situazione giuridica soggettiva del ricorrente non integra un diritto all’assunzione, bensì un interesse legittimo a partecipare alla nuova selezione delle sedi sulla base di criteri di equità e non discriminazione. La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che l’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione nella gestione delle graduatorie concorsuali deve rispettare i principi di imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. Nel caso di specie, la decisione dell’amministrazione di limitare l’applicazione dello scorrimento ai soli candidati ancora in graduatoria, senza prevedere alcuna forma di riammissione per coloro che avevano rinunciato in precedenza, costituisce una scelta organizzativa che incide direttamente sulla sfera degli interessi legittimi del ricorrente.
La sentenza in esame si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale consolidato. Il Consiglio di Stato ha richiamato, peraltro, una propria sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 15 marzo 2024, n. 2545, che aveva affrontato un caso analogo, confermando che le scelte organizzative delle amministrazioni, quando incidono  sulle modalità di assegnazione delle sedi, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo. Anche la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha più volte affermato che il criterio del petitum sostanziale è dirimente per il riparto di giurisdizione. In particolare, con la sentenza Cass. SS.UU. n. 17123/2019, ha chiarito che, laddove l’atto impugnato riguardi la regolamentazione generale delle graduatorie piuttosto che il mero scorrimento a favore di un singolo candidato, la controversia è devoluta alla giurisdizione amministrativa.

Conclusioni  

Le conclusioni della sentenza del Consiglio di Stato pervengono alla riaffermazione di un principio fondamentale in materia di riparto di giurisdizione: la distinzione tra atti di macro-organizzazione, che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, e le controversie relative al diritto soggettivo all’assunzione, che sono devolute al giudice ordinario.
Il Supremo Consesso, accogliendo l’appello del sig. C.C.,ricorrente, ha riformato la decisione del T.A.R. Lazio, che aveva declinato la propria giurisdizione a favore del giudice ordinario. Nel caso di specie, l’avviso di scorrimento non si limita a disciplinare un singolo rapporto di lavoro, ma incide sulla generale organizzazione dell’amministrazione, modificando le condizioni di reclutamento previste dal bando concorsuale. Si tratta, pertanto, di un atto di macro-organizzazione, per sua natura sottratto alla giurisdizione del giudice ordinario. La pronuncia si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale consolidato, secondo il quale la cognizione delle controversie relative a scelte organizzative generali della pubblica amministrazione spetta al giudice amministrativo, in quanto tali decisioni sono espressione della discrezionalità dell’amministrazione nell’allocazione delle risorse umane. Tale impostazione è stata ribadita in numerosi precedenti della giustizia amministrativa (Cons. Stato, Sez. IV, 15 marzo 2024, n. 2545; Cons. Stato, Sez. III, 12 aprile 2023, n. 3697), che hanno sancito il principio secondo cui la scelta tra nuove assunzioni e scorrimento della graduatoria preesistente rientra nella sfera del potere organizzativo dell’amministrazione e, in quanto tale, può essere sindacata solo dal giudice amministrativo.
La sentenza si chiude con la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti, in ragione della complessità della questione e della sua parziale novità. Il Consiglio di Stato ha infatti ritenuto che la controversia presentasse elementi di incertezza interpretativa, tali da giustificare una pronuncia che chiarisse, con forza di precedente, l’esatta delimitazione della giurisdizione in materia di scorrimento delle graduatorie concorsuali.